城市发展是有成本的。在不同的城市发展模式下，由于政府管理理念、融资模式和建设尺度的不同，将直接导致城市发展成本产生差异。因此，作为城市管理者的城市政府，自身如何定位、如何作为，对于城市发展成本将产生关键性的影响。

　　城市发展成本过高

　　近年来，我国经济社会发展过程中出现了一个不容忽视的现象：城市政府的大规模开发建设倾向与房地产市场高库存、楼房高空置率并存等建设浪费现象并存。

　　新城、新区“遍地开花”且规划不切实际。在调查的12个省(自治区)的156个地级市和161个县级市中(未包括12个省中湖北的县级市)，有145个地级以上城市和67个县级城市提出新城新区建设。其中，平均每个新城新区规划建设用地面积为63.6平方公里，相当于现有城市面积一半多，个别城市规划面积甚至相当于目前城市建成区面积的6倍；平均每个城市新城新区规划人口为80万，基本相当于现有城市人口。一些地方不切实际造“大城”的冲动正加速上演，大规模“造城运动”耗费大量人力物力，有些甚至造成严重浪费。

　　这种普遍的大规模建设和浪费并存的现象，实际是我国大多数地方政府对城市发展模式一致选择的结果：通过大规模、政府主导型的城市建设，一方面拉动投资，推动GDP增长；另一方面推高房地产价格，从而抬高房地产用地价格以获得高额土地出让金和超额抵押贷款，获得城市建设资金进行更大规模的城市建设。从实际效果看，这种城市发展和管理思路从多方面抬高了我国城市发展的成本。

　　首先，市政基础设施建设需要大量资金，产生巨额政府性债务。其次，土地低效、粗放利用，未来用地成本逐渐提高。再次，人口密度较低，抬高了居民生活成本和服务业发展成本。最后，城镇建设供给与需求不相匹配，必然带来投资建设浪费。

　　我国许多城市之所以选择这种高成本发展模式，背后有其原因。首先，对土地融资的依赖使得地方政府“经营城市”的愿望太过强烈。其次，我国有关领域改革滞后助长了这种城市发展模式。再次，地方政府对城市发展规律的认识不够清晰。城市发展有其自身规律，政府不应过多干预，尤其不应以违背城市发展规律的方式进行主观意志的强加，而是应在市场规律和城市发展规律充分发挥作用的基础上，做好相关服务。

　　低成本发展的白沟经验

　　要转变我国地方政府对这种城市发展模式普遍选择的现象，需要进行的改革是多方面的，如拓宽融资渠道以减少地方政府对“土地财政”的依赖、完善土地利用法规以提高土地利用效率等等，但这些改革一方面属于宏观政策，需要顶层设计，另一方面其推行到见效需要一定的时间。因此，更为重要和迫切的是，要改变地方政府的城市管理、经营理念：不切实际地规划城市、干预城市发展的城市管理方式无异于“饮鸩止渴”，政府城市管理只有遵循市场规律，顺应城市发展阶段，才能降低城市发展成本、更有效地促进城市发展。对此，河北省白沟镇的发展历程做出了很好的示范。

　　(一) 白沟的基本情况

　　白沟地处河北省高碑店、雄县、容城3县交界处，北距北京102公里，东至天津108公里，南到保定62公里。白沟原本是隶属于河北省高碑店市的一个小镇，1992年设副县级建制镇，2008年与原属雄县的白洋淀温泉城省级开发区合并升格为副地级市，更名为白沟新城。2013年，白沟新城常住人口15万，其中外来人口10万；国内生产总值66.82亿元，财政总收入3.62亿元，其中本级财政收入2.78亿元，农民人均纯收入14667元。目前拥有规模企业350多家(其中规模以上企业87家)，加工企业3000多家，个体加工户7000多家。2013年箱包产量7.5亿只，市场总成交额628亿元。

　　纵观白沟的发展历程，大致可以分为3个阶段：1971~1991年的萌芽阶段、1991~2008年的快速增长阶段和2008年之后的整合提升阶段。白沟的萌芽阶段主要源于农民的自主行为和市场规律的自发调节，而快速增长阶段的发展成果则主要得益于政府的引导和服务，尤其值得一提的是，这种引导和服务的提供具有低成本、可持续的突出特点，本文主要总结该阶段白沟发展经验。

　　(二)白沟政府城市管理的基本做法

　　1.顺应城市发展阶段，城市规划不盲目追求“大手笔”。从目前来反观白沟2003年的城市总体规划，制定的人口和建设用地目标都是比较切合白沟发展实际的。如规划到2020年人口总量目标为18万，实际上到2013年人口规模约15万人，符合其人口增速。

　　2.把发展自主权交给市场，政府轻“管理”重“服务”。白沟的发展起源于农民自发集中制作销售箱包，而在发展过程中，产业支撑、农民就业都尊重了市场的选择，而并非政府的选择，政府在其中扮演的并不是主导城市发展方向的角色，而只是“服务者”的角色。

　　3.城市建设结合客观需要，不一味追求“宽、大、洋”。白沟政府综合考虑财政体制的资金约束、白沟自身的人口结构特点等因素后，选择以符合城市发展阶段、相对较低水平的基础设施建设和公共服务水平维持了城镇运营和发展，而且这并没有影响到经济发展、人口集聚、财政收入增长和农民收入增加。

　　4.不以财政收入为主要目标，为履行政府职能和促进产业发展而“让利”。白沟对市场内商户和工业园区内规模较小企业实行“五统一”的管理模式，其中最重要的一条就是“统一收费”，即国税、地税和工商等部门不单独收取税费，且并非按照法定的以销售额为征收对象，而是由政府统一按与之相比较低的定额方式征收。

　　(三) 白沟城市发展模式低成本，可持续

　　1.降低了政府管理成本，政府以较少的人员、办公经费支出完成了较多的经济社会管理事务。由于政府对箱包市场和工业园区实行“五统一”(统一管理，统一收费，统一服务，统一办证，统一协调)管理模式。尤其是统一收费，大大降低了白沟政府对众多商户和加工企业分散核定销售额进行税费征收的管理成本，也契合了白沟政府人员编制较少的客观现实。

　　2.减少了政府建设支出，政府债务负担较轻。2008年以前，由于体制原因，白沟镇的基础设施建设和公共服务支出基本来源于预算外收入，特别是市场租金收入，因此财政性资金每年投入并不多，2007年基础设施建设和公共服务支出分别为2268万元和440万元，人均支出约246元，远低于全国小城镇2012年人均财政支出945元。正因如此，白沟城镇建设产生的政府债务也较低，2007年白沟政府债务余额仅约5000万元，占其当年可支配收入的不到50%。

　　3.将政府短期的土地出让收入转变为长期可持续的市场租金收入。在建设、改造市场，为商户提供集中经营场所的过程中，政府投入的土地和配套资金，由于产业的蓬勃发展，得以从市场获得可持续的租金收入进行回收。

　　(四)白沟模式取得的经济社会发展成效

　　1.推动了经济的高速发展。白沟人口由2002年的7.52万人增长到2013年15万人，经济总量由2002年的5亿元增长到2013年的66.82亿元，在2002~2008年实现了连续6年30%左右的高速增长。白沟箱包产业带动了周边5个县市50多个乡镇的50多万农民就业。

　　2.显著促进了产业集聚发展。从1994年政府开始建老箱包交易城，到后来3大箱包城合并搬迁，再到现在的箱包交易中心，箱包销售商户真正实现了集中管理。而2000年开始，政府为整顿家庭式作坊，集中发展工业，开始建工业园区，也实现了工业企业的集中管理，并沿用了与市场管理相同的“五统一”的管理模式。

　　3.有效地保障了失地农民长期收益。为建市场而征地拆迁过程中，白沟农民的长远收益得到了保障。

　　4.破解了城镇建设资金难题。在后期由于消防安全等问题对老箱包交易城进行改造、建商贸城、皮革城、辅料城过程中，由于政府可用财力不够，引入了企业，而企业仍旧延续了政府原来的管理模式。企业的进入对于白沟商贸流通平台的建立和整个产业链发展完善产生了重要作用，并且为城镇建设提供了资金来源，仅老箱包交易城改造工程，就为政府减少了6000万元的投入，后期十余家商城总投资累计超过10亿元。

　　政府应遵循规律少干预

　　白沟政府选择的以低成本促发展的模式，是与白沟发展初期的产业、体制等方面实际情况紧密结合的发展方式，并非广泛适用于所有城市，也并不适用于城市发展的各个阶段，但是通过白沟政府的低成本促发展方式，我们可以对城市发展有一些更深刻的认识：

　　1.“服务型政府”比“管理型政府”更有利于经济发展。“白沟能快速发展起来主要是因为体制不‘规范’”，这是一位亲历白沟十多年发展的干部的总结。对于白沟这种并不规范的运行体制，一方面，上级政府没有过多地干预；另一方面，本级政府出于“放水养鱼”的考虑，自始至终对箱包产业的发展提供支持，在该放任的时候没有干预，该服务的时候提供了“五统一”的管理和服务，在该让利的时候也从税收上给予了优惠。

　　2.与以房地产为预期的土地财政相比，以产业支撑为基础的土地财政成本更低，更富民，更可持续。白沟的市场不仅是白沟经济发展的基础、产业发展的内在动力，也是政府基础设施建设支出的主要资金来源。

　　3.与“以工带商”的发展模式相比，“以商带工”模式所需的政府投入较少。白沟经济发展的过程是“以商带工”、以流通促生产的发展过程。“商业化—工业化—城镇化”，这是白沟特有的发展路径。

　　4.遵循城市发展内在规律，避免人为的规划造城。一是城市发展必须要经过一个低成本发展阶段的积累。二是城市发展模式要符合其自身的经济社会发展阶段。政府既不能按照主观意志通过提高定位对城市“拔苗助长”，也不能通过体制约束使其“削足适履”。

　　因此，城市规划要遵循城市发展规律，充分考虑发展阶段和发展水平，重视对规划实施的经济社会成本研究，并在此基础上，降低城市发展成本，提高城市的便利性和宜居性。

　　(来源：中国投资 作者：国家发改委城市和小城镇改革发展中心调研组)

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