7月4日,新华社旗下经济参考报引述接近国家发展改革委的人士披露的消息称,正在广泛征求意见并抓紧修改完善的《国家中长期新型城镇化规划》对城市规模划定标准进行了重新设定,未来我国城市规模划分将打破行政等级限制,根据城市所具备的承载力、人口集聚能力等指标进行认定。
应当说,这一新观念对促进新型城镇化健康发展具有重要意义。
迄今为止,我国对市和镇的认定既以人口数量来划分,也以行政级别来界定,所以现阶段我国的“市”有直辖市、副省级市、省辖市、地级市、县级市,最近一些年又出现了镇级市、村级市。以这样的标准来划分,可能出现“xx市(直辖市)xx市(副省级城市或地级市)xx市(县级市)xx市(镇级市)xx市(村级市)”这样的称谓,其混乱状况可见一斑。显然,即将出台的《国家中长期新型城镇化规划》根据城市实际上所具备的承载力、人口集聚能力等指标进行市和镇的认定,不仅可以避免未来新型城镇在称谓上的混乱,也可以为新型城镇化建设指引新的正确方向。
在现阶段,由于我国城市化水平相对滞后,基本上每一个市和镇都是行政区划内的行政中心,承担着相应行政级别的行政管理职能,这也是计划经济体制下城乡二元结构的体现。从长远看,随着我国市场经济体制的日益成熟完善,未来的新型城镇将是一个个各自相对独立的自治体,它们之间将不再存在以行政权力来划拨和调动资源的可能性,因而不再存在行政隶属关系的基础。它们之间将只存在由法律规范和制约的利益关系。如此一来,在一个行政区划内仍然让一部分城市隶属于另一些城市,在各种“待遇”上划分出三六九等,不仅不合理,也是不现实的。
因此,在新型城镇化的历史使命完成以后,或许可以仍然保留省、市、县、镇(乡)、村的称谓,而只在统计口径上分出小城市、中等城市、大城市、特大城市的区别。就是说,即使有的县城已达到地级市的规模,但仍然可以称为县,有的村已经达到了县城的规模,但仍然称为村。
尤其是,在新型城镇化建设完成以后,农村也不应当受城市政府的领导。在现阶段,新型农村社区需要在县乡政府的推动下进行建设,因为在城乡二元体制下,城市是在农村支持下建成的,它们有责任反哺和支持农村的建设发展。
但新型农村社区建成以后,从中共十七大、十八大关于基层群众自治制度建设的要求来看,也从发达国家的经验来看,将来一个县域内可能有许多个市、镇,但它们在行政上可以不受县的领导,而只是在这个区域内各自存在,县城和县域内的乡镇、村,各自都是平等的,它们只是一个个不同人群集中居住的居住区,各自以自己居住区内居民选择的生产方式、生活方式来生产和生活。当然,在中央和地方的财税关系中,中央和省级政府仍然应当保留对县域地方特别是落后农村地区的财政转移支付职能,以保障不同区域的相对均衡的基本公共服务水平。
由此而来,现阶段制定和实施《国家中长期新型城镇化规划》,主要目的应当是推动经济社会发展资源相对均衡布局,应当着眼于扭转资源向首都和省会城市集中的做法,而着力推动经济社会发展资源向县城、中心镇、中心村流动,努力让它们成为县域地区的发展极,从而带动农村区域的发展。所谓“人的城镇化”,除了要让选择留在大城市、特大城市的一部分农民工和外来人口融入这些城市以外,更重要的应当是让大多数农业转移人口和留在农业领域的人口就地城市化,即,不离开农村区域但能够享受城市生活方式。
这是新型城镇化应当具有的内涵,也只有这样的以解决“三农”问题为核心的城镇化,才能真正成为拉动内需的最大潜力所在。或许当最终解决了“三农”问题,市、镇行政等级的基础也就最终消失了。
(作者系法学博士)