水是生命之源。供排水、污水处理是城市基础设施和环境建设的重要组成部分，是国计民生中具有全局性和先导性影响的基础产业。城市供排水、污水处理设施的建设，是完善城市功能，提高城市化水平和人居环境质量的重要标志。城市污水处理和再生水利用等，是全国特别是处于三峡库区的重庆水污染防治和水环境治理及节能减排工作的重点领域。按照重庆市第四次党代会报告提出的“今后五年要加强库区水环境保护，搞好城乡污水处理”的要求，结合我国从2012年7月1日起实行的饮用水卫生新标准，笔者对促进重庆市城市水务管理工作科学发展的思路进行探讨。
准确把握重庆市城市水务工作基本情况
（一）城市供水基本情况
重庆市辖38个区县，幅员面积8.24万平方公里，是一个典型的大城市与大农村并存的直辖市。由于历史发展、社会经济和地理地貌等原因，水厂建设呈点多面广的特点，城市供水规模、设施设备、管理技术水平参差不齐，既有工艺、设施、设备和管理较先进的现代化水厂（东部水务、大学城水务已经实施深度处理工艺），也有相当部分陈旧、简陋、管理落后的自备水厂和建制镇水厂。据2011年统计，全市共有城镇供水企业630个，日供水能力581万立方米，年供水总量11.33亿吨，用水人口1846万人，工业产值33.5亿元，从业人数1.28万人。
（二）城市排水基本情况
近年来，重庆市利用三峡库区水环境保护的契机，累计建设污水处理厂158座，污水处理能力280.72万吨/日，2011年全市污水集中处理率为86%，呈逐年上升趋势，基本构建起污水厂优化运行和污泥处理体系，城市排水取得重大成绩，全市环境面貌进一步提升。“十一五”期间，重庆市污水处理费征收额逐年提升，为全市污水处理厂运行提供了重要的资金保障。
（三）城市节水基本情况
推进城市节约用水，是创建节约型社会和国家环保模范城市的重要内容之一。重庆是全国最早开展城市节水工作的城市之一，1995年被评为“全国节水先进城市”，重庆市计划用水节约用水办公室被评为“全国城市节水先进单位”，在实施计划用水节约用水、定额管理、水平衡测试、节水型企业（单位）创建等方面积累了很多经验。2001年，重庆市取消了超计划超定额加价水费的行政管理手段，使计划节约用水流于形式，仅靠口头宣传，管理部门、用水企业、市民的节水意识淡化，城市节水工作基础薄弱。38个区县中，只有万州区、永川区有独立的城市节水机构。重庆市的城市节水工作已明显落后于全国平均水平。
认真思考重庆市城市水务管理工作存在的问题
（一）城市水务管理体制复杂
重庆市城市水务管理主管部门为重庆市市政管理委员会。市市政委内部城市水务管理分属多个部门，具体由内设机构水务处、道桥处和委属单位市供水处、市市政设施局负责。
各区县城市水务主管部门体制复杂。主城区主要为市政管理部门，远郊区县城市供水由水务局负责，城市排水或污水处理费征收监管分属区县水务局或市政局（建委）管理。市政局由内设的市政科具体负责，水务局由内设的供排水科或下属供排水管理站（办公室）具体负责。
重庆市供水企业性质涉及国有、民营、集体、外资、股份等多种形式。2002年，重庆市组建市水务集团，经市政府授权，负责主城区城市供水和排水的特许经营。2003年，重庆市水利投资集团成立，负责大中型水源工程、供排水工程、治污工程的项目投资经营等。市水务集团和市水投集团组建后，由国资委进行管理和考核（市水投集团人事任命由市水利局负责），市市政委仅对其进行行业监管。
（二）城乡之间供排水设施及供排水水质反差大，政府引导性投入及救助能力弱
1、供水方面，城乡供水设施及水质现状相差大。国家新的水质标准规定适用范围包括城市和城乡各类集中式供水的生活饮用水。但从重庆全市现有供水设施及水质现状看，明显存在着四级差别，即主城区优于中心城市、中心城市优于边远县城、区县城优于建制镇和乡镇、乡镇优于农村。特别是小城镇及农村的集中式供水设施，与主城区和区县城相比，反差更大。目前，县级以上水厂出厂水合格率已达98%以上，而在乡镇，据初步调查，只达90%。小城镇供水设备落后、水质差的问题之所以长期无法解决，主要有两个方面原因。一是小城镇供水规模小，效益差，当地政府无救助能力，而采取招商引资又不具备条件，长时间形成恶性循环。二是政府对贫困地区小城镇及灾害事故的救助调控力度日趋弱化。
2、排水方面，乡镇污水处理项目滞后。随着城镇化进程提速和城镇人口快速增长，小城镇污水处理问题日益突出。近年来，小城镇污水处理项目主要是《三峡库区及其上游水污染防治规划（2001-2010）》规划的库区74个重点小城镇生活污水处理项目。据调查，按规划，这些项目建设进度缓慢，已建成的项目大多存在建设规模不合理或管网不配套等问题，不仅造成资源浪费，还直接导致运行成本增高。三峡工程二期蓄水后，库区支流水质呈退化趋势，部分支流频繁出现“水华”现象，已危及到饮用水安全。随着重庆市城镇化水平的提高，小城镇人口的快速增长，污水排放量的日益增加，这一形势将更加严峻。
（三）现有城市水务方面的法律法规和政策不完善
依法行政是科学行政的前提，科学行政是决策质量的保证。而近年来，重庆市在城市供水、污水处理依法行政管理方面问题十分突出。一方面，城市供水、污水处理方面的立法本身不足，现行的供水条例及污水处理费征收管理办法需要修改，同时，有法不依、人为干扰执法现象非常突出；另一方面，已建成的污水处理项目越来越多，至今尚无一套完整的运行监管法规。
世界上不少发达的市场经济国家和地区，如美国、日本、韩国和欧洲一些国家以及我国的香港、台湾等，在供水、排水和污水处理方面，采取的都是主要由各级政府投资，国有企业经营或者委托经营方式，并由政府进行严格控制和监督管理。我国住建部也明确要求，各级政府供排水主管部门，要规范所有企业的经营行为，要用特许经营的形式和规范的合同来约束各方的责任和权利。目前，我国不少大城市已经开始实行特许经营，并建立了行业监管制度。由于种种原因，重庆市还未实行供水的特许经营和排水的行政许可。
（四）现有技术人才不适应水务行业的快速发展
城市水务管理专业性较强。目前，重庆市大部分区县进行了水务一体化改革，但大多数水务管理岗位的人员不是专业出身，也没有行业管理经验，管理部门和企业专业技术人才少，人员年龄结构偏大，是一个普遍问题，不适应水务行业的快速发展。
重庆市水务管理工作科学发展思路探讨
（一）坚持“政企分开，政事分开”，建立适应市场经济要求的管理体制
水务行业作为一种特殊的公益性行业，要既受政府控制，又按市场经济规律办事，才符合水的资源特性。国家已明确要求各级政府水务行业主管部门，要代表公共利益建立相应的政府监管体系。因此，政府应当转变观念，改变计划经济体制下长期形成的思维方式和管理模式，从过去的直接管理转变为间接的监督管理，对包括城市供排水在内的公用事业，重点是设施规划建设、投资、价格、效益及服务，特别是水质、水价、服务质量等方面进行监管。
1、理顺政府对水务行业的社会服务监管体制。随着公用事业产权多元化改革和市场化推进，重庆市水务行业已形成以国有大型水务企业为主导和中外合资、跨行业投资以及民营企业等组成的多种经营形式。但水务行业的产权多样化及市场化，只是对投资和经营形式的放开，从一定意义上说，监管的难度更大。而重庆市水务行业改革开放后，在需要日益强化水务行业社会服务监管的形势下，对大型国有企业却实行供水企业的资产、人事管理权与社会服务监管责任相分离的监管体制，这势必弱化了政府对水务行业的社会服务监管（特别是对水务、水投大型集团企业的社会服务监管）。按照政府部门现有的职能划分，由国资委管干部任免和资产经营，由城市供水、排水主管部门负责社会服务监管，实际上导致了管人与管事的脱节。鉴于城市供水社会服务监管的重要性和特殊性，政府对供水行业，特别是对主城区大型集团公司监管职能职责的划分，应区别于其他一般大型企业。建议政府赋予城市供水主管部门对大型水务集团公司社会服务质量的年度考核权，并将考核结果与国资委对资产经营的考核情况一并作为对集团公司领导班子的年度奖惩依据，加大政府对社会服务的监管和协调处理问题的力度。
鉴于水行业的特殊性及其无可替代的作用，供水、排水包括污水处理行业的改革，应当有别于其他公用事业。特别是城市供水，在引入市场机制，实现政企分离，提高企业经营效益、管理和服务水平的同时，必须保持政府对行业的控制力，并实施有效的监管，以保证各项设施安全、正常运行及服务的质量和供应的连续性。
2、科学设置水质监测体系。对人的需求来说，水比粮食和其他食品更为重要，水质问题是社会各阶层最关心、最敏感，涉及广大人民群众身体健康的重大民生问题。因此，供水是不同于其他公用事业的特殊行业。国家颁布的水质标准（GB5749-2006）已于2007年7月1日实施，要求必须按全部指标（106项）对生活饮用水实施监测。目前重庆市仅有两家机构具有106项水质检测资质。据市市政委对30余个区、县水质监测情况的初步调查，除主城区大型供水企业能够按国家新水质标准对40项常规指标实施检测外，其余远郊区县由于监测设备能力不足，常规指标检测数量均达不到国家新水质标准的要求。建议市政府尽快建立健全各级政府水质监督体系。在中央关于加强新农村建设和城镇化发展的形势下，国家新水质标准的适用范围已扩展到城乡各类集中式供水的生活饮用水。由于水质监督范围扩大，各级政府应按层级管理、分级负责的原则建立完整的水质监督体系，由市主管部门负责县以上城市生活饮用水水质监督，区县主管部门负责镇、乡集中式供水生活饮用水水质监督。同时，加大对水质监测设备的投入，加强各级主管部门水质监测设备的配置，建立完善水质监测机构。强化政府主管部门对水质监督的手段，充分发挥有资质的监测站对社会饮用水质量的检测作用。有必要研究分片区建立以万州、涪陵、永川、黔江等区域中心城市为主的水质监督中心，并进行具体检测分工，逐步达到一般区县必须具备40项常规指标检测能力，市和片区水质监督中心应具备106项指标的检测能力，分别负责划定区域内生活饮用水质量的全面检测，以适应水质监管科学发展的需要。
（二）强化“有法可依，有法必依”，建立健全水务行业法律法规和政策
1、尽快建立健全重庆市水务管理相关法规并推进实施。重庆市人大1997年颁布的《重庆市城市供节水管理条例》，至今已十多年时间；《重庆市城市污水收费征收管理办法》（市政府42号令）1999年颁布，至今也有十多年，其中不少内容已不适应当前的监管工作。为确保重庆市供节水和污水处理适应形势发展需要，今后几年，市市政委应重点加强水务法规体系建设，完成《重庆市城市供节水管理条例》、《重庆市城市污水处理费征收管理办法》、《重庆市生活饮用水二次供水管理办法》的修订工作，推动出台《重庆市城市节水管理办法》、《重庆城市供水水质管理办法》、《重庆城市供水安全监管办法》，同时配套城市供水、排水、节水管理方面规范性文件和行业标准的制定工作，初步完成重庆市城市水务法规和标准体系建设。
2、严格实行行业准入。在进一步完善配套法规政策及建设部2004年颁发的《市政公用事业特许经营管理办法》基础上，全面实行供水行业特许经营制度。强化有关法律法规的实施，明确行业准入条件，加强执行的强制力。无论是国有企业还是合资合作以及其他性质的企业，都应当通过与政府签订特许经营协议的方式，明确双方的责任、权利和义务，实现政企分离，促使企业完善法人治理结构，转换经营机制，提高管理效益和服务水平，真正体现公益性行业的社会责任。在排水行业严格执行建设部于2007年3月颁布的《城市排水许可管理办法》（建设部152号令）。壮大、完善市排水监测站，充分履行职能，通过对各排水户排水水质、水量的检测、监督和许可，严格控制城市污水处理设施的上端进水性质，为各污水处理设施正常达标运行提供先决条件。
（三）确保“上有投入，下有配套”，加大城市水务资金支持力度
城市供排水是关系民生的公益行业，具有投入资金大、收益小、规模效益强等特点。城市水务实行市场化改革后，国家对城市供排水资金投入逐年减少，一些地区特别是偏远山区和中小企业，既要保证正常生产，又要定期开展管网和设施改造，还需保障职工利益，经营非常困难，债务沉重。近期，国家已经出台“十二五”供排水规划，其中有大量资金投入。应加强与国家有关部门的协调，更多地争取国家资金支持，同时积极争取市政府给予相应的配套资金。各区县要切实履行属地职责，全面保障地方配套，确保全市城市水务行业健康发展。
（四）注重“抓好起点，突破难点”，积极推动节水型城市建设
2001年全国开展节水型城市创建活动以来，重庆市一直未启动该项工作。全国有57个城市获“节水型城市”称号，成都、昆明、贵阳、乌鲁木齐、银川等8个西部城市被评为“节水型城市”。各节水型城市全部建立了计划用水和定额用水管理制度、节水器具认证制度、阶梯式水价和超计划超定额加价水费等节水制度，有稳定的节水专项财政投入、工业重复利用率、节水器具普及率。为此，建议市政府从2013年开始，启动创建节水型城市工作，以此为契机，全力推动重庆市节水工作的开展。
（五）立足“西部领先，国内一流”，全面推动水务行业大发展
1、依靠自身优势。重庆目前在城市污水处理率、污泥处理方面已走在全国前列。在城市供水方面，有长江、嘉陵江两江的水源优势，供水水质也处在前列。
2、紧紧抓住机遇。国家“十二五”期间将加大对供排水设施的投入，要抓住这难得的机遇，更多地争取国家和市级财政对这方面的投入。
3、统筹协调发展。按照“量力而行，尽力而为”的要求，积极出台政策，逐步解决城乡二元水务问题。
4、充分挖掘潜力。立足“西部领先，国内一流”， 充分挖掘潜力，在水务方面做到“先上更先，弱上变强”，全面推动水务行业大发展。
5、积极引进和培养人才。多渠道引进城市水务专业技术人才，充实管理队伍，加强管理部门和企业的人员培训。开展与其他先进城市的水务管理工作交流，提高城市水务行业从业人员综合素质，使之不断适应城市水务发展需要，为城市水务管理工作科学发展奠定坚实的人才基础。
（重庆市市政管理委员会 吕林鹏 ）
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