摘要：本文在全面回顾总结中国“十一五”城镇化经验和问题的基础上，分析了“十二五”时期中国城镇化面临的新形势和新任务。为了推动“十二五”时期中国城镇化的健康发展，本文提出：转变城镇发展模式，促进城市集约紧凑发展；加强宜居城乡建设，提高城镇化质量；完善国家和区域城镇体系，促进城乡统筹和区域协调发展；激发中小城市和小城镇的活力，夯实中国城镇化的发展基础。
一 “十一五”以来中国城镇化的成效
“十一五”以来，中国城镇化保持了平稳较快发展趋势。城镇化水平从2005年的42.3%提高到2009年的46.6%，年均增加1.08个百分点。城镇化已成为中国推进新型工业化、解决就业、扩大内需的重要举措，促进了经济发展、社会进步和文化繁荣，推动了国家综合国力的提升。
(一)城市综合实力迅速提高，人居环境进一步改善
“十一五”期间，中心城市经济实力不断增强，在国民经济中的作用更加突出。2007年，中国地级及以上城市以占全国28.1%的人口，创造了占全国62.9%的GDP，分别比2005年增加了0.3个和1.1个百分点，集聚能力进一步增强。
城市基础设施建设投资力度加大。“十一五”前三年，城市市政公用设施建设投资已达到“十五”总量的96.3%。2008年底，全国655个城市用水普及率94.73%，燃气普及率89.55%，污水处理率70.16%，生活垃圾处理率86.75%，人均住房建筑面积28平方米，人均公园绿地面积9.71平方米。其中，城市污水处理率、生活垃圾无害化处理率、人均公园绿地面积分别比“十五”期末增长了18.21个、15.07个百分点和1.82平方米。“十一五”前三年，有6个城市获得“联合国人居环境奖”，8个城市获得“中国人居环境奖”，6个城市被评为国家级历史文化名城。
(二)城乡统筹加强，小城镇和新农村建设稳步推进
“十一五”期间，中央提出“加快城乡统筹步伐”，各地以城乡统筹为目标，大力进行城乡一体化建设。同时，中央和地方继续贯彻实施促进小城镇发展的政策，小城镇发展活力增加，基础设施和公共设施水平显著改善。小城镇成为农民返乡创业和农村富余劳动力进城的重要载体。2008年底，全国县城和建制镇人口2.57亿，占全国人口比重的19.4%，比2005年高出0.4个百分点。
在城镇化迅速推进的同时，新农村建设取得了显著成效，农民生产生活环境和村容村貌得到较大改善。2008年底，近57万个行政村中，46.7%实现了集中供水，52.1%通上了公交车或客运班车，31%建设了生活垃圾收集点，61.6%实现了主要道路硬化。农村住房建设数量不断增加，样式更加丰富，功能更加完善，质量稳步提高。农村危房改造试点逐步扩大，到2011年将完成400万贫困农户的危房改造工作，占试点范围内农村危房总数的1／3。
(三)区域协调发展取得新进展，城镇密集地区实力增强
国家中部崛起和西部大开发战略的实施，增强了中西部地区城镇化发展动力。“十一五”前三年，中部地区和西部地区的城镇化率年均分别提高1.46个和1.25个百分点，高于东部地区年均增长1.01个百分点的速度。中部城市市政公用设施投资年均增长20.6%，已成为增速最快的地区。
“十一五”期间，国家制定了一系列区域政策，加强对重点地区的规划引导，增强了城镇密集地区的发展动力。长江三角洲、珠江三角洲和京津冀等城镇密集地区，成为带动国家发展、参与国际竞争的重点区域。中西部以省会城市为核心的城镇密集地区发展速度加快，武汉城市圈、中原城市群、长株潭城市群、成渝城市群、关中城市群等已成为带动中西部地区发展的重要增长极。
各级政府加强城际沟通与协作，采取多种形式切实推进区域协调发展。京津冀签订了“两市一省城乡规划合作框架协议”，互相开放建筑市场；成渝建立了高层领导定期会晤机制；珠三角、闽东南分别建立了城市规划局长联席会议制度和城市联盟，促进了交通基础设施对接和资源环境共同保护利用。
(四)体制机制改革提速，打破城乡二元分割进入实质阶段
“十一五”时期，国家体制机制的改革明显提速，长期困扰城镇化健康发展的城乡二元分割进入实质性的破除阶段。2006年，中央出台了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，明确要求将农民工纳入城市公共服务体系，对农民工实行属地管理。各地各部门高度重视，将农民工工作摆在重要位置，从构建和谐社会的战略高度，突出解决转移培训、权益维护、社会保险、子女入学等农民工最关心、最直接、最现实的利益问题，为进一步做好农民工工作积累了宝贵经验。中央还不断规范城市建设用地征用的程序和补偿标准，将失地农民纳入城市社会保障网络，解决其就业、保障、安居等实际问题。
从2010年1月1日起施行的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》中，规定了包括农民工在内的参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员，其基本养老保险关系可在跨省就业时随同转移。国家还决定从2010年7月1日开始，流动人员跨省就业时可以转移自己的医保关系，个人账户可以跟随转移划转，城镇企业职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗三种不同类型的医疗保险关系，也可互相转移。至此，制约全国形成城乡统一的劳动力市场的体制障碍基本得到破除，在优化城乡人力资源配置的同时，还为打破城乡二元分割和推动城镇化健康发展带来新的动力。
二 中国城镇化存在的突出问题
(一)城镇化模式较为粗放
应该说，城镇化模式主要取决于经济增长方式。经济增长方式在没有实现根本性转变之前，要单独改变城镇化的粗放模式是不现实的。“十一五”期间，中国城镇发展模式粗放主要体现在以下四个方面。
一是城镇化快速推进，很大程度上依赖于廉价的土地、能源、劳动力投入,以牺牲资源环境为代价。珠江三角洲地区GDP每增加一个百分点，就要消耗5.08万亩耕地，目前已经陷入用地紧张、环境容量趋于饱和的境地。沿海部分城市为弥补建设用地的缺口，大力围涂造地，这样虽然在一定程度上缓解了土地不足的矛盾，但是却带来海洋生物多样性受损，局部近岸海域环境恶化等，同时海涂的过度围垦也加剧了台风、飓风和海啸等自然灾害的风险。
二是城市能耗不断加大，成为能源资源消耗的主体。据统计，中国城市消耗的能源占全国的80%，排放的C0：和COD分别占全国的90%和85%。与相同气候条件的西欧和北美国家相比，中国住宅单位采暖能耗多.50%～100%。
三是城镇的交通、环境等问题突出。据公安部交管局统计，截至2008年底，中国机动车保有量为1.70亿辆，其中私人机动车占76.14%，并以每年10%左右的速度持续快速增长，机动化的快速发展，带来了交通拥堵、尾气排放、城市热岛效应等诸多问题。珠江、海河、淮河等几大水系的污染十分严重，海河、淮河、辽河水系的劣V类水体分别达到54%、32%和40%。大中城市及区域性大气污染日益严重，广州市的灰霾天气由2002年的85天增加到2007年的131天。
四是城市旧区和“城中村”改造中存在“大拆大建”现象。“大拆大建”导致拆迁纠纷剧增，社会矛盾激化，同时还形成大量因拆建产生的被动性住宅需求，加剧了住房的供需矛盾。一些地方在拆建过程中，破坏了历史文化街区，损害了城市肌理，在带来“千城一面”的同时，还使城市的历史和文化难以传承。
(二)人居环境质量不高
1. 居住条件有待进一步改善
与改革开放初期相比，中国城市居民住房整体水平已有大幅度提高，但城市低收入阶层和外来务工人员的住房条件普遍很差。2008年底全国还有1148万户家庭居住在各类棚户区中。20世纪50年代至70年代修建的老旧住宅成套率低、配套设施不完备、居住环境差，迫切需要更新改造。
“十一五”期间，各地房价普遍出现快速增长势头，房价的增幅远超居民收入的增长幅度，普通居民改善住房的难度加大。政府保障性住房的供给量严重不足，难以满足市场需求，加剧了普通居民的住房困难。
2.居民出行不便捷
一是大城市交通拥堵严重，且呈蔓延之势。特大城市主要路段全天的道路饱和度超过70%，城市中心地区高峰时段的平均车速普遍低于每小时20公里。上海城市中心区50%的车道在高峰时段道路饱和度达到95%，平均车速仅10公里／小时；2006年北京市民的平均通勤时间达43分钟。二是城镇群综合网络交通建设缓慢，枢纽布局不合理，各交通方式之间衔接不畅，交通运行效率低。三是区域轨道交通发展尚在初级阶段，城市之间、产业区与港151和机场间的联系主要依靠高速公路，高速公路建设规划与城镇群发展布局协调不够，所建线路流量差异很大，早期建设的线路因沿线城镇的发展，近乎成为城市内部快速路；大城市地铁线路不成网络，与公共交通、区域交通等缺乏有效的衔接，制约交通组织效率的提高。
3.社会服务设施建设难以满足需求
北京、上海、广州等中心城市教育、医疗资源丰富，但为周边地区提供服务的能力不足。与城市居民生活密切相关的社区级医院、文化站馆、图书馆、体育设施、青少年活动中心、老年活动中心等设施匮乏，缺少日常维护和管理经费。社会设施服务水平难以满足广大人民日益增长的物质文化生活需求，城市外围和城乡结合部地区社会服务设施建设跟不上，布局不合理。
4.城市生态安全存在隐患
全国600多个城市中，有300多个城市缺水，100多个城市严重缺水，水源单一，供水系统脆弱；城市供水系统普遍老化，二次污染和渗漏问题普遍；全国城市生活垃圾累积堆存量已达60亿吨，并以平均每年4.8%的速度持续增长，城市周边存在大量“垃圾山”；大气污染加剧，一多半城市的居民生活在三类及劣三类大气环境条件下；城市抵抗自然灾害的能力弱，因气候原因或人为事故造成城市功能瘫痪的事时有发生。
(三)体制机制难以满足城镇化健康发展的要求
1.城市外来人口权益难以得到保障
长期在城市生活工作的外来人口在住房、教育、医疗、保障等方面得不到应有的保障，无法分享城镇化成果；各地劳动和社会保障制度与公共管理不衔接，难以建立全国统一、公平的劳动力市场；户籍制度改革过程中，相关的系统性配套改革不到位，难以对人口集聚产生切实的推动；缺乏适合低收人群体消费特点和消费能力的住房、设施和服务，不利于外来人口向市民转化；政府的管理体制机制，还难以适应城市流动人口增多、社会冲突增加、社会事务管理难度加剧的现实需要。
2.城乡二元分割的土地管理制度成为矛盾焦点
城乡二元分割的土地管理制度，造成乡村建设用地无序扩张、城乡结合部地区“小产权房”泛滥、治安问题突出，征用农村集体用地过程中暴力事件时有发生，农民利益受到侵害。
近年来广州等许多城市加大了对“城中村”的改造力度，但若不从统筹管理的制度变革人手，将造成一边拆迁城市内的“城中村”，一边在城市边缘产生新的“城中村”的现象。“十一五”期间“城中村”问题有从大城市向中等城市，从东部地区向中西部地区蔓延的趋势，既不利于城乡用地的总体集约，也加大了未来旧城改造的难度。近几年，城郊结合部大规模开发的商品住宅小区与周边的村镇在公共服务、基础设施、管理体制等方面不衔接，城乡二元特征显著，影响宜居和社会和谐。
3.新农村建设缺乏全面统筹协调
“十一五”时期，中国新农村建设取得巨大成就的同时，也暴露出以下一些不足。
一是新农村建设与农村人口变化趋势缺乏紧密结合。中国乡村居民点量大面广，自然村人口规模普遍较小，一些村庄在城镇化过程中逐渐衰落甚至凋敝将难以避免，这也是城镇化中的正常现象。但目前新农村项目建设和资金投入与城镇化的总体趋势和布局脱节，影响了投资效益，也不利于城乡空间的优化整合。
二是建设项目和资金投入缺乏整合，降低了投资效益，不利于集中力量解决农民最关切、最迫切的问题。目前与新农村建设有关的资金来自于财政、发改委、水利、教育、农业、建设、国土、交通、林业等各个部门，这些部门在项目的选取上往往各自为政，遍地开花，缺乏有效的整合和规划，也缺乏对农民意愿的了解。这些来自不同部门的支农资金，若能以规划为引导，在村一级进行有效整合，优先投入农民最迫切需要的生产生活设施建设上，促进设施共建共享，就可以更好地发挥投资效益。
三是将新农村建设简单理解为建设新村，以城市标准规划设计建设农村，脱离了农民的实际需要，乡村特色和传统文化保护压力加大。新村建设“别墅化”、“高楼化”成为经济发达地区的普遍现象，村庄整治中不顾农民意愿的“大拆大建”、“拆村并点”普遍存在，不利于宜居乡村建设。
四是大量农村青壮年劳动力流失后，现有人口素质难以满足农业技术进步和产业化、现代化需要；青壮年劳动力外出带来的子女教育、老人赡养、夫妻分离等社会问题凸显。根据2005年全国1%的人口抽样调查数据，全国农村留守儿童规模高达5861万人，60岁及以上的留守老人1800万人，留守妇女高达2000万人。农民普遍处于家庭分离的现实状况，极不利于家庭单元和社会结构的稳定。
(四)国家城镇体系布局不完善
1.重点城镇群和国家中心城市竞争力不强
从全球范围进行比较，中国以珠江三角洲、长江三角洲、京津冀和成(都)渝(重庆)为代表的四大重点城镇群制造业比重大，利润薄，水平低，缺乏具有世界影响力的企业和自主品牌。中心城市高端功能不足，发展质量不高。北京第三产业比重虽然超过了70%，但国际金融、文化传媒、广告咨询等新兴第三产业的发展实力与世界城市的差距仍然较大；上海第三产业比重仍低于50%，创建国际金融中心还处于起步阶段。中心城市房价快速攀升，交通效率低下，面向国际服务的设施和服务水平偏低，还不能满足高端人群创业和生活的需要。
2.区域发展不平衡问题仍然十分突出
东中西三大区域间发展差距进一步扩大，1978年东部地区人均生产总值是西部的1.86倍、中部的1.56倍，到2007年分别扩大到2.39倍和2.05倍。中西部和东北地区经济实力弱、对外开放程度低、城镇的综合承载能力不强，外出务工人员数量大。
3.小城镇发展面临诸多体制机制障碍
东部沿海经济发达地区的“特大型镇”，常住人口已接近或超过中等城市规模。传统的与行政层级挂钩的资源配置标准和管理模式，已不适应“特大型镇”发展的需要，也难以适应镇进一步发展和质量提升的需要。
中西部地区的县城和区位条件较好的小城镇，在承接产业转移、吸引农民工回乡创业过程中，发展活力增强，外来投资快速增加。为享受更好的教育、医疗资源，许多返乡农民工和当地经济条件较好的农民，也都在县城镇置业定居，人口快速集聚。这些发展速度快、动力强的小城镇是未来城市的雏形，但目前东部小城镇发展过程中出现的用地粗放、建设无序等问题，已经开始在中西部率先发展的地区重演。
经济欠发达地区和传统农区小城镇，经济实力弱，自我发展动力不足。在现行财政分配制度和建设用地指标分解等相关政策影响下，各项设施建设和管理水平滞后，发展的外部动力更加匮乏。（未完待续）
文章摘自《中国城市发展报告2010》
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