摘要：“十一五”时期，中国进入了城乡统筹发展的新阶段，中央实行了全面取消农业税、推进农村综合配套改革等措施，城乡统筹发展取得了较大成就。但随着改革的不断深化，体制性矛盾开始凸显，城乡统筹的各项公共服务能力亟待提高。在“十二五”时期，要加快城乡统筹的体制创新和机制构建，大力提高公共服务水平，加快推进城乡一体化的进程。
城乡统筹发展、建设小康社会是中共“十六大”提出的改进经济社会发展模式的重大决策。城乡统筹发展主要以城市行政区为区域单元，通过推动城镇化和城乡一体化发展，统筹城乡的基础设施和公共服务体系建设、土地利用和金融服务、环境保护和生态建设，加快农村发展，缩小城乡差别，建立有利于改变城乡二元结构的市场经济体制，实现以城带乡、以工促农、城乡一体的协调发展格局。
一 “十一五”时期中国城乡统筹发展总体状况
(一)“十一五”时期中国进入城乡统筹发展新阶段
“十一五”期间中国进入工业化中期阶段，工业化成为国民经济增长的主要拉动力，工农关系、城乡利益关系处于调整的临界点。2005年，全国GDP超过18万亿元，人均GDF达到1700美元，开始步人下中等收入国家的行列，全国财政收入实现3万亿元，国家初步具备了通过国民收入再分配，以工业补贴农业、以城市补贴农村的经济实力。2005年，全国第二、三产业占国内生产总值的87.6%，农业在国内生产总值中的比重下降到12.4%。进入“十一五”时期以来，农业比重下降的趋势依然明显，全国城市劳动力与农村劳动力大致各占50%，但前者所创造的价值占国内生产总值的87.6%，后者只占12.4%，①农村居民人均纯收人中，工资性收入占40%以上，并且是农民收入结构中增长最快的部分，提高农民收人的主渠道越来越表现为农村向城市转移劳动力，以城带乡的发展成为新农村建设的大方向。①中国(海南)改革发展研究院：《以统筹城乡发展为重点推进新农村建设的建议》，2006年4月20日“光明观察”。
与此同时，随着工业化的快速发展，在产业方面，城市土地、劳动力、原材料等生产要素的成本迅速提高，产业竞争加剧，产业分工细化，市场需求日趋饱和，结构调整和优化升级的压力凸显；在城市建设与管理方面，城市快速扩张，核心城区人口高度聚集，生态环境承载力不足，城市基础设施和公共服务压力凸显；在城市发展方面，创业机会、投资渠道、可拓展空间等资源日趋短缺。因此，要实现城市自身的可持续发展，必须整合城乡两地资源，构建城乡一体的产业体系和基础设施网络，城乡统筹的人口和劳动力流动机制，以及城乡互补的资源与环境格局。
由此可见，“十一五”时期，城乡统筹发展既是解决中国长期存在而且愈演愈烈的城乡二元结构问题的有效途径，也是城市进入工业化中期阶段的必然诉求，中国推进统筹城乡发展带动城乡一体化建设正当其时，城乡统筹发展成为“十一五”乃至“十二五”时期中国区域发展的重要任务和特征。为此，2006年中央“一号文件”《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出，要“统筹城乡经济社会发展，扎实推进社会主义新农村建设”，“加快建立以工促农、以城带乡的长效机制。坚持‘多予少取放活’的方针调整国民收人分配格局”，“扩大公共财政覆盖农村的范围，建立健全财政支农资金稳定增长机制。把国家对基础设施建设投入的重点转向农村。提高耕地占用税税率，新增税收主要用于‘三农’。要加快建立有利于逐步改变城乡二元结构的体制，实行城乡劳动者平等就业的制度，建立健全与经济发展水平相适应的多种形式的农村社会保障制度。充分发挥市场配置资源的基础性作用，推进征地、户籍等制度改革，逐步形成城乡统一的要素市场”。该文件的发布，标志着自“十一五”以来，中国城乡统筹进入全面快速发展的全新阶段。
(二)“十一五”时期中国城乡统筹发展的具体实践
1.全面取消了农业税
2004年农村税费改革试点会议决定，自2004年起，全国统一取消农业特产税，计划五年内全面取消农业税。据此全国各地城市根据本市财政实力，从市财政支出预算中安排农业税税率降低补助金，至2006年全国农村全面取消了农业税。2006年1月1日，实行48年之久的农业税条例正式废止，与税费改革前的1999年相比，农民每年减负总额超过1200亿元，人均减负140元。为了保证乡镇机构在免征农业税后正常运转，2005年中央财政为此安排转移支付662亿元I用于补助地方财政。2006年起每年安排转移支付782亿元。
2.推进了农村综合配套改革
推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革为重点的农村综合配套改革。党的十六届五中全会和“十一五”规划纲要先后对全国农村综合配套改革进行了战略部署，2006年，国务院印发《关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》提出：力争在“十一五”期间或用更长一些时间基本完成乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革任务。提出“十一五”期间要“巩固农村税费改革成果，全面推进农村综合改革，基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制等改革任务”。总体目标是逐步消除影响城乡互通的制度障碍，逐步建立城乡统筹的行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度，以及农民增收减负的长效机制，为统筹城乡发展提供制度保障。
2007年6月7日，国家发展与改革委员会下发“发改经体(2007)1248号”文件，批准重庆市和成都市设立国家统筹城乡综合配套改革试验区，着重城乡统筹，继续探索“城市带动农村”的城乡均衡发展模式，这是国家首次批准在西部地区设立试验区，目的是带动中国西部加快发展。这是中国首次设立统筹城乡综合配套改革试验区。重庆和成都都是典型的“大城市带大农村”，地区发展差异很大，城乡二元结构矛盾突出，重庆市3100多万人口中农村居民占80%以上，城乡居民收人比为4：1。成都市1100多万人口中有农村人I=I 600多万，城乡差距也较大。两地城乡统筹的改革试验对全国城市实行城乡统筹具有典型借鉴意义。
(1)推行乡镇机构改革。根据2007年《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》，对全国34600多个乡镇进行乡镇机构改革，其目的主要是转变和强化乡镇政府职能，建设服务型政府，改变乡镇职能越位、错位和缺位并存，“食之者众，生之者寡”的状况，巩固农村税费改革成果，赋予乡镇履行职能必要的事权和财权，具体目标有以下四方面：其一，促进经济发展，增加农民收入；其二，强化公共服务，着力改善民生；其三，加强社会管理，维护农村稳定；其四，推进基层民主，促进农村和谐。计划2012年基本完成乡镇机构改革任务。
截至2008年底，全国试点乡镇总数约1.8万个，占全国乡镇总数的一半以上。安徽、湖北、黑龙江、吉林、河南、内蒙古、浙江、重庆8个省份的城市已经开展了试点。四川、青海和江西三地的试点乡镇已经达到乡镇总数的一半以上。设置了乡镇事业站所，乡镇不再办自收自支事业单位，实行以乡镇管理为主、上级业务部门进行业务指导的管理体制。对公益性机构加强财政保障，经营性机构转制为经济实体。鼓励发展多元化、社会化的农村服务组织和农民专业合作社，扶持社会力量兴办为农服务的公益性机构和经济实体。
(2)加快实施农村义务教育，增加了办学投入。①“十一五”期间，实现了农村教育由“农民办”向“政府办”的转变，并且构建了各地农村义务教育经费保障新机制。①教育部财务司。
国家启动了西部地区“两基”攻坚计划，实施了两个大工程。其一是农村寄宿制学校建设工程，通过新建、改扩建一批以农村初中为主的寄宿制学校，加快西部地区“两基”进程，扶持西部地区尚未实现“两基”的410个县级行政单位达到国家“两基”验收标准。为此，中央投入了专项资金100亿元。其二是农村中小学现代远程教育工程。以上两大工程中央和地方共投入110亿元资金。另外中央财政安排资金4亿元对6所教育部直属师范大学实施师范生免费教育。
2006年，在西部地区实施农村义务教育经费保障机制改革，2007年扩大至全国范围，农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费，并从2007年秋季开始全部免费提供教科书，家庭经济困难的寄宿生享受生活补助(两免一补)。中央和地方财政同时安排公用经费补助资金，实施校舍维修改造长效机制。“十一五”期间，全国各级财政累计新增农村义务教育经费2652亿元，其中中央财政新增1600多亿元，地方财政新增1000多亿元。
2007年，国家启动实施“中西部农村初中校舍改造工程”，计划用四年左右的时间，重点加强四类县(国家扶贫工作重点县、少数民族自治县、革命老区县和部分贫困人口集中分布县)、西部地区部分省级贫困县、边境县的农村薄弱初中学生生活设施建设，改善食宿条件，提高巩固率和寄宿率，使项目学校寄宿学生生活设施达到或接近《农村普通中小学建设标准》，中央在2007～2010年间共投入100亿元。
(3)推行县乡管理体制改革。“十一五”规划提出，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省直接对县的管理体制”。“十一五”时期，由省直接把转移支付、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等权限“下放”到县的“省管县”①改革在全国试点推行，改革试点的县(市)经济发展明显加快，省管县体制成为破解县乡财政困境的有效途径。此前，“扩权强县”在很多地区被证明是发展县域经济、解决‘‘三农”问题的一种现实路径，成为“省管县”改革的第一步。①“省管县”体制是指省市县行政管理关系由目前的“省一市一县”三级体制转变为“省一市、县”二级体制，对县的管理由现在的‘‘省管市一市管县”模式变为由省替代市，实行“省管县”模式，其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。
3.初步构建了城乡统筹的就业与社会保障体系
根据国家“‘十一五’劳动与社会保障规划”，建设与经济发展水平相适应、城乡统筹的社会保障体系，是“十一五”期间中国劳动与社会保障的重点任务。
(1)建立城乡统筹的农村劳动力就业保障制度。2005年11月，国务院下发了《关于进一步加强就业再就业工作的通知》(国发【2005】36号)，对下岗失业人员再就业政策进行了延续、扩展、调整和充实，形成了较为完善的积极的就业政策体系。建立了覆盖城乡的就业管理服务组织体系，改善了农民工进城就业事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等进行具体安排，并且包括本行政区域内的村庄发展布局。各级政府将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算。
(2)城乡建设一体化开始起步。城乡建设一体化是城乡统筹发展在空间上的具体落实，对此，各城市政府根据本市发展的功能定位和财政支付能力，分别制定了各具特色的城乡一体化建设发展规划。如广州2009年制定了《关于推进城乡基础设施建设一体化发展的实施意见》，将城乡道路、电力、燃气、供排水、环卫设施等纳入统一的建设规划。
5.大力推进新农村建设
2005年10月，中国共产党十六届五中全会提出，要按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。
具体政策是对每年确定的2000个新农村建设重点推进村，省、市财政主要在七个方面给予资金补助：一是规划编制补助，由省财政每年对试点村和重点推进村村级规划编制每村补助3万元。二是街巷硬化补助，每村省级补助10万元，市级配套补助5万元。三是村庄绿化补助，由省里给予大村5万元，小村3万元的绿化苗木补助。四是环境净化补助，由省里通过财政转移支付给予垃圾清运工人适当工资补助。五是路灯亮化补助，由各级电力部门按照隶属关系扶持解决，试点村和重点推进村平均每村投资5万元左右，每50米左右有一盏路灯。六是饮水安全补助，对于饮水问题尚未解决的重点推进村，水利部门要全部列入当年规划予以解决。七是沼气建设补助，沼气适宜农户全部列入补贴范围，每个沼气建设户中央和省给予1000元补助、市补助250元、县补助150元。此外，对于重点推进村的特色产业发展项目、农村教育、医疗卫生、文化体育等基础设施建设优先纳入各业务部门安排支持项目。（未完待续）
+李红玉，中国社会科学院城市发展与环境研究所副研究员，城市规划研究室主任，主要研究领域为城市地理学、城市发展规划、旅游地理学和旅游区规划。
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