（姚敏 中国人民银行兰州中心支行，甘肃兰州730000）
摘要： 中国区域经济的发展是伴随区域政策调整而不断演进的。从建国后的平衡发展战略到改革开放后的不平衡发展战略，再到区域协调发展战略、主体功能区发展战略以及协调发展和主体功能区相结合的区域发展战略，中国区域经济发展的实践大体分为五个阶段。该文系统回顾了中国区域经济政策以及相应时期的区域经济发展，以期丰富和完善未来中国的区域经济政策体系。
关键词： 区域政策；区域经济；区域协调发展；主体功能区
中图分类号：F061.5文献标识码：A文章编号：1671-2404（2011）45-0070-05
区域经济政策，简称区域政策（regional policy），是一国政府为了改善经济活动的空间分布，促进国内各地区经济均衡和有效发展而实施的各项措施的总称。区域经济政策对引导区域资源优化配置和生产要素合理流动具有重要作用。政府作为实施区域经济政策的主导，其干预资源空间配置有两个目的：一个是促进各区域之间均衡发展，实现区域平等，即公平目标；另一个是促进经济资源在区域间的优化配置，提高整个经济增长的效率，即效率目标。如何权衡和协调这两个目标是各国在制定区域经济政策需要解决的基本问题。
区域经济发展不仅受到自身自然禀赋和比较优势的影响，而且也取决于相应的区域经济政策。中国区域经济的发展是伴随区域政策调整而不断演进的。新中国成立以来，特别是改革开放以来，中国经济持续快速增长，经济结构优化升级，区域经济发展格局和空间结构发生了重大变化。这些变化主要是市场配置资源作用增强的结果，但政府的作用，即区域经济政策也是重要影响因素。从建国后的平衡发展战略到改革开放后的不平衡发展战略，再到协调发展战略、主体功能区发展战略以及协调发展和主体功能区相结合的区域发展战略，中国区域经济发展的实践大体可以分为五个阶段。
1平衡发展的区域经济政策
旧中国的生产力布局使得20世纪上半叶，70%以上的工业和近代交通设施都偏集于东部沿海几个城市，地区发展严重失衡。新中国成立之初，政府高度重视经济的合理布局和区域经济的发展。这一阶段的区域主要指沿海和内地。由于受到前苏联生产配置理论和马克思主义经典理论的影响，加之当时国际政治经济形势等客观因素的影响，中国在相当长的一段时期内，经济发展追求区域平衡目标，突出表现在国家投资布局的两次大规模的“西进”和各地区建立独立工业体系的热情高涨。
国家投资第一次大规模“西进”是第一个五年计划时期，中国开始了以重工业为主的大规模基本建设。第一个五年计划时期全国动工的694个大型工业建设项目，有472个分布在内地，222个分布在沿海地区，在中西部集中建设了武汉、包头、兰州、西安、太原、郑州、洛阳、哈尔滨、齐齐哈尔、长春、吉林和成都等主要工业基地。第二次大规模“西进”是20世纪60年代中期开始的延续近十年的“三线建设”时期。这一时期主要通过新建、迁建，不但使得重庆、成都、昆明、贵阳、西安、兰州、银川和西宁等西部城市经济实力增强，还在攀枝花、绵阳、德阳、遵义、都匀、凯里、酒泉、金昌等地形成了数十个新兴工业城市和科研基地。另一方面，为了加快地方工业的发展，毛泽东同志提出地方（包括协作区、省）应建立独立的工业体系。1958年3月，中央又提出了发展中央工业和地方工业并举的方针。根据中央的要求，各地于1958年上半年开始掀起了一个大办工业的群众运动（即“大跃进”运动）。这一时期，不管有无资源条件和实际可能，各地区和城市都追求工业结构的“大而全”，“小而全”。
在1949-1978年期间，国家投资布局的大规模“西进”和各地建立的独立工业体系，形成了一批工业基地，奠定了内地工业化的基础，内地工业总产值占全国工业总产值的比重由1952年的31.45%提高到1978年的39.46%。但由于过分追求区域平衡发展，忽视了沿海地区工业的发展，使得上海、华北等老工业基地的作用和潜力远未得到发挥和加强，严重制约了沿海地区的经济增长，再加上各地区盲目追求经济自成体系，使得这一时期工业布局部分严重脱离现实条件，经济效率显著偏低。
2不平衡发展的区域经济政策
随着中共十一届三中全会做出了把工作重点转移到社会主义现代化建设上来的重大战略决策，中国经济发展战略也由平衡发展转向了不平衡发展，突出表现在效率目标取代了公平目标得到优先考虑，中国区域政策出现了重大转折。在1979-1991年期间，不平衡发展的指导思想在中国生产力布局和区域经济政策中占据主导地位。
改革开放以来，随着宏观政策取向转变导致了国家投资重点大幅度转移。国家采取了“东倾”的区域政策，在投资布局、对外开放及政策优惠等方面，优先支持区位和经济条件较好的沿海地区。经过10多年的发展，沿海地区凭借区位优势、经济发展条件和国家优惠政策，城乡多种类型的民营经济和外资经济迅速崛起，逐步成为中国吸收外国直接投资的集聚地和外贸出口的重要基地，是推动中国国民经济高速增长的最重要的力量。这一时期由于市场力量自发作用和体制政策的不完善，中国区域经济发展也存在一些突出问题。
2.1地区差距不断扩大
“七五”计划中进一步将全国划分为东部、中部和西部三大经济地带。虽然改革开放以来，三大地带经济实力均有较大幅度的提高，但“东倾”的区域政策使得地区差距尤其是东西差距不断扩大。中西部地区由于受到传统体制的羁绊和自身条件的限制，本土市场主体发育缓慢，外部资金进入规模有限。另外，为支持“东倾”的区域政策，中西部地区源源不断地向东部地区输送矿产、能源和原材料，利益损失巨大，承担了较重的改革成本。从人均地区生产总值（GRP）来看，1979年东部、中部、西部之比为1：0.70：0.57，1991年则为1：0.59：0.53。
2.2地区封锁、市场分割加剧
各地区要素禀赋的差异和发展所处阶段的不同，决定了不同地区拥有各自的比较优势，随着地方政府经济权限的扩大和地方财政包干体制的实施，地方政府为了增加本地财政收入，建立自成体系的工业体系，采取了种种手段和壁垒，对本地市场进行保护，盲目重复建设，地区结构趋同，其结果不仅加剧了地区之间的矛盾和贸易摩擦，区际分工合作难以实现和过度竞争产生内耗，也影响全国统一市场的形成，阻碍生产要素的合理流动，导致全国区域经济秩序的混乱。
姚敏：中国区域经济政策演进与区域经济发展变化分析3协调发展的区域经济政策
自20世纪90年代初，随着改革开放的深入和中国国力的增强，中国经济社会结构发生了深刻变化，城乡差距和地区差距持续拉大、生态环境恶化等大量问题涌现，中国政府正式把促进区域经济协调发展提到了重要的战略高度。“八五”计划提出“促进地区经济朝着合理分工、各展其长、优势互补、协调发展的方向前进”，“协调发展”首次出现在政府的中长期规划中；“九五”计划提出“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”；“十五”计划提出“实施西部大开发战略，加快中西部地区发展，合理调整地区经济布局，促进地区经济协调发展”；“十一五”规划则进一步强调了区域协调发展的指导思想，具体制定了区域发展总体战略，提出“根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局”。从区域经济发展现状与存在问题出发，如何实现各地区间的协调发展？国内外经验表明，既要充分发挥市场配置资源的基础性作用，又需要政府宏观调控和政策扶持。为此，自1992年以来，中央政府采取了一系列政策措施，特别是2000年以来，中国先后启动实施西部大开发、振兴东北老工业基地、促进中部地区崛起和鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略。根据各区域的特点和问题，形成了各有侧重的区域发展格局。
区域发展总体战略建立在“四大板块”的区域划分基础之上，主要针对各地资源禀赋和经济发展水平的差异，从地理位置上进行大致的划分，这种划分对不同地区解决其存在的主要问题——中西部地区解决贫困落后问题，东北地区解决萧条问题，东部地区解决膨胀问题提供了很大帮助。从区域政策实施效果来看，中国区域经济发展取得了较大成就。中央政府加大了向西部、东北、中部区域重点领域的投资倾斜，改善了当地的基础设施条件和投资环境，提高了当地的公共服务水平，并在一定程度上增强了这三个区域经济增长的动力，有利于扭转其在市场竞争中的不利局面。同时，东部沿海地区依托自身的经济基础，积极参与国际分工，不断提升综合竞争力，继续保持领先发展势头。
然而，这种区域划分方法也存在一定的缺陷：
第一，难以解决区域产业结构同质化问题。目前，中国在区域发展中出现了各地忽略区域差异、忽略各自优势的发挥，纷纷构建与其他地区相似甚至相同的产业结构，重复引进、重复建设问题突出，产业结构和产品结构严重同质化。
第二，难以解决区域关系中的经济冲突问题。区域产业结构和产品结构的同质化导致很多地区为了保护本地区的产业发展、增加地方财政收入，采取地方保护主义措施，封锁地区市场，禁止外地产品流入，阻止本地原材料流出，阻碍生产要素的合理流动，破坏资源在空间上的优化配置。由于“四大板块”的区域划分没有突破行政区划，区域管理仍以行政区管理为基础，地方官员为追求政绩，自然会产生投资冲动，并尽力维护本地区企业的利益，使得产业结构同质化和地方保护主义难以根除。
第三，难以解决区域经济增长与资源环境的承载能力不相称的矛盾。从总体上讲，中国资源环境对经济的承载能力不高。资源的地域分布不均衡，在中国很多地方都或多或少存在着经济增长与环境承载力不相称的问题。再加上地方政府追求GDP的高增速，而忽视了经济社会的全面发展和资源环境承载能力的制约，在一些生态环境脆弱的地方盲目搞开发，虽然短期内增加了财政收入，但是对有限资源的浪费和损毁现象相当严重，破坏了整个区域生活和生产的生态屏障和环境基础。
第四，难以发挥区域政策的有效性。“四大板块”的划分过于宽泛，不够细化，每个板块内部经济社会发展差异极大，既有经济和人口集聚能力很强的大城市，也有不适宜大规模开发的生态脆弱地区，使区域政策的实施没有针对性，难以发挥应有的作用。
4主体功能区的区域发展政策
为了弥补区域发展总体战略的缺陷，“十一五”规划提出将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。党的十七大报告进一步把优化国土开发格局、推进形成主体功能区作为未来经济发展的一项重要战略任务加以部署。
主体功能区源于西方国家空间规划思想与实践，这种在区域资源环境承载能力和发展空间基础上提出的区域划分与发展方案，是中国落实科学发展观、构建社会主义和谐社会背景下的一种理论创新。主体功能区是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，统筹考虑未来中国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。
第一，优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域，这类区域往往是中国参与经济全球化的主体区域，要在继续保持带动全国经济社会发展的“龙头”地位的同时，在转变经济增长方式、培育发展新优势上率先进行探索，改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染实现经济较快增长的传统模式。
第二，重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域，这类区域将来要逐步成为接续全国经济发展和人口集聚的重要载体，在不破坏生态环境的前提下，工业化、城镇化的步子可以迈得快一些，以承接优化开发区域的产业转移和限制开发、禁止开发区域的人口转移。
第三，限制开发区域是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域，还包括一些保障国家食物安全的农业区等，这类区域要以生态修复和环境保护为主，同时也允许因地制宜地发展资源环境可承载的特色产业。
第四，禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域，主要包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家重点风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园等，这类区域要依据法律法规规定和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰。
通过实施主体功能区战略，按照全国经济合理布局的要求，规范开发秩序，控制开发强度，形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局。对人口密集、开发强度偏高、资源环境负荷过重的部分城市化地区要优化开发。对资源环境承载能力较强、集聚人口和经济条件较好的城市化地区要重点开发。对影响全局生态安全的重点生态功能区要限制大规模、高强度的工业化城镇化开发。对依法设立的各级各类自然文化资源保护区和其他需要特殊保护的区域要禁止开发。基本形成适应主体功能区要求的法律法规、政策和规划体系，完善绩效考核办法和利益补偿机制，引导各地区严格按照主体功能定位推进发展。主体功能区的实施效应主要表现在：优化区城产业布局、调整城镇化与经济发展空间格局、区域之间关系将更加紧密、区域交流与合作的领域更加广泛深入、实现区域长期综合效益。
5协调发展和主体功能区相结合的区域经济政策主体功能区战略与“四大板块”的区域发展总体战略并不矛盾，它是对“四大板块”区域格局的细化和完善，其强调按照资源环境承载能力在“四大板块”的基础上进行细分，根据每个地域单元自身特点走差别化的发展道路，而各个板块仍然可以享受国家的区域优惠政策，二者的结合能够更好地协调区域经济发展。
中共十七届五中全会提出，实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局，逐步实现不同区域基本公共服务均等化，促进区域协调发展。将区域经济发展总体战略和主体功能区建设相结合，既克服了“四大板块”在区域划分上所带来的一系列问题，又对地域单元制定针对性和差别化的区域政策，是中国区域经济发展上的巨大进步，是优化国土开发格局、促进区域协调发展的重大举措，充分体现了科学发展观的要求，将对中国转变区域管理理念、协调空间发展格局、构建和谐区域关系、实施更有效的区域调控将产生积极的影响。因此，中央关于“十二五”规划建议明确提出，要实施区域发展总体战略和主体功能区战略，这两个战略共同构成中国区域发展的完整战略。
将本文分享到：
