随着我国城市化进程的不断推进，具有众多身份特征和利益诉求的社会分层结构及多元利益群体，逐渐取代了相对单一的社会分层结构。在这一进程中出现了新的利益群体，例如新产业工人以及业主等城市新阶层。这些群体的利益诉求及其实现，可能会造成城市化进程中不稳定事件的发生。因此，在新一轮城镇化启动之时，如何建设城市社会稳定体系，不仅是城市治理，也是国家治理的重要议题。
在探讨我国城市社会稳定体系建设之前，需要分析产生新利益群体以及发生不稳定事件的缘由。从制度视角来看，计划经济向市场经济的转变、国家实施的增长战略以及分配制度本身，都可能是因素之一。围绕以上制度性变化和动因，可以提炼出中国城市社会稳定体系建设的基础性制度方案。
产权制度发挥基础性的作用
由于个体或群体对于自身生存机会和风险分担存在合理权利诉求，市场经济的一个要求就是重新厘定和明晰社会共同体内部的产权问题。从现实来看，不明晰的产权对国家存在暂时的有利之处。但不明晰的产权也为进一步的经济增长和社会稳定带来了负面影响。健全的市场经济体制才能进一步实现经济增长，而这必然要求更明晰的产权划分。同时，社会稳定也需要完备的产权划分或归属条件，如此才能减少因产权不明导致的各种社会纠纷或矛盾。
可以确定的是，产权明晰是当前社会稳定体系需要实现的目标。明晰的产权归属会减少不同社会群体因此而产生的权属争议，为司法与法律上的纠纷的解决途径提供了基本依据，也为后续经济增长的分配确立了最基本根据。从这一角度看，产权制度对整个国家体系内的制度设立和变革、发展和增长动力、分配和维持社会稳定发挥了基础性的作用。
参与性制度保障有效分配
人们拥有对国家范围内共有资源的公平合理的分配机会，而且可以通过有效的参与性制度来实现这一目标。缺少合理有效的现代分配制度，便意味着国家共同体内部的一部分社会群体会处于分配不公的境况。一方面，这可能会导致相对弱势群体缺乏对于国家这一共同体的基本想象和认同。另一方面，也可能会导致国家内部纠纷冲突的产生。
在市场经济条件下，我国转变了对资源的分配制度。社会中的个人或群体无法依赖经济体制和政府组织来满足或实现有效的资源分配目标。因此，在市场经济实践经验和现代民族国家建设的理论中，建立参与性制度是确保社会个人或群体通过有效参与而实现有效分配的制度化保障。
首先，从人格化的分配体制向制度化的分配体制转型。我国向现代民族国家体制发展的进程中，分配制度一直表现为较高的人格化特征。这一人格化特征与总体性体制相互呼应，满足了国家在主导整个现代化进程各个方面所需要的权威要求。而且，这一分配体制还可以根据具体环境或发展需要来灵活调控发展方向，并解决发展中的各个问题。人格化的分配制度满足了转型国家在特殊时期的要求，且有着可以匹配制度变迁的自我调整能力。
然而，这一分配制度自身也会因人格化特征而存在不稳定性。它不仅会随着核心权力群体或个人的变动而产生变化，而且无法满足复杂的市场经济环境对于确定性的收益分配和风险分担的特殊需要。更重要的是，人格化的分配制度可能会导致强势群体进行结盟，从而对分配制度进行调整以有利于自身发展。而这可能会导致相对弱势群体在分配制度中处于不利地位，增加社会冲突发生的风险。
与人格化的分配体制相比，制度化的分配体制具有较高稳定性。当制度化分配体制能够平衡社会分配失衡时，该种分配体制也将会为相对弱势群体的合理权利提供保障。那么，在实践中，如何实现合理的制度化分配体制?对于合理分配体制的认可、设立和运转，充分有效的参与性制度是实现该目标的重要条件。参与性制度能够发挥基础制度的功能，从而成为其他制度合法化的必要程序或保证。当共同体内部的利益相关者能够通过有效参与、讨论和表决来决定某一分配制度的合理性、设立实施等问题时，则分配体制也将得以制度化，并能关注到共同体内部各利益相关者的合理权利诉求。
其次，将制度化的分配体制建立在参与性制度基础之上。在改革开放之后，人格化分配方式仍然能够发挥作用，但国家的目标已发生改变。国家将主要目标调整为“增长”，因而，没有充分满足福利需求。加之市场经济的效率优先原则，使得公平有效的资源分配难以实现。当国家以“增长”为目标，并退出福利供给领域时，权利的代表、诉求和维护也必然需要依靠自身去实现。从这一角度而言，参与性制度的建立和运作是分配体制发展到后期的一个必然结果，是平衡社会分配失衡、减少相对弱势群体和降低社会不稳定程度的一个制度性要求。
最后，挖掘和激活现有参与性制度资源。现代性是多数国家努力追求的目标，然而，推进现代化的过程存在一些需要解决的问题。政治参与行为及参与性制度的建立应该被控制在合理的强度和规模范围内，以实现现代化过程中的发展、改革和稳定这一多重目标。在这一原则下，现代化过程中的政治参与应充分挖掘和激活现有参与性制度资源。如此，才能使相关政治体系对社会参与行为、制度承载能力及可能后果实现较为有效的控制。
显然，人民代表大会制度是非常重要的制度资源。听证会制度和信访制度等可以在一定程度上体现参与性制度的属性，但这两者是对特定个人、人群或区域内的某一具体公共事务或决策进行参与表达、讨论。这就决定了，听证会制度和信访制度无法从更一般的、普遍性的公共事务层面来反映参与性制度的功能和角色。对于相对弱势群体的产生和不稳定事件的发生，在很大程度上并非一个偶然的或局部性的小问题所导致。基于这样的判断，人民代表大会制度作为一种参与性制度资源，是缓解和解决这些系统性问题的对应方法。
冲突解决机制发挥辅助作用
社会稳定的制度体系应该是一个系统性的制度组合安排。对于从根本上解决相对弱势群体的产生和不稳定事件的发生，合理的产权制度和分配制度是一种制度性方案。而且，这一方案更多的是从产生的源头或初始阶段上来消除相关问题。作为一种配套性的制度变革或方案设计，针对不稳定事件本身的处理机制或制度也是必不可少的。这些制度资源包括了更多中层的、操作性的制度内容，如信访制度、听证会制度、司法制度等。
在纠纷解决和冲突控制方面，司法制度发挥了重要功能。然而，当遭遇司法救济效果有限的情况下，人们也会转向信访制度等。在一定程度上，这会给政治体系带来压力。在此，关于权利方面的司法纠纷转变成了另一种形式的政治参与。可见，我国的资源分配和纠纷解决，以及各自制度资源间是能够互相转化变换的。这导致目前无法产生和形成分化的制度结构与功能，并使得有关社会问题复杂化，增加了制度运行的整体成本。在现有制度体系中，这些反映了纠纷解决和冲突控制的一种实践特征以及司法制度的局限性。
当法治资源尚且不足、纠纷冲突的制度机制也需要相关社会规范价值予以支撑时，我国的纠纷解决和冲突控制的制度实践和价值支撑会比较依赖政党组织及其制度设施和党纪。正是由于共产党在转型中国的独特地位和功能，为社会冲突提供了政治化的解决框架，从而弥补了法治资源的不足。然而，从更长期的角度来看，只有当国家和政府的目标战略和权力安排框架获得适时调整，才有可能激发法治资源的生长和制度功效的发挥。
当前，城市化进程从三个方面重塑国家治理结构。一是“政府治理城市化”，公共资源、政策在城市范围内重组，成为政府治理的基本单元。二是“社会结构城市化”，人口迁移流动促使整体性城乡二元结构演变为城市内部的“本地—外地”社会结构。三是“经济发展城市化”，城市的生产要素和人口聚集地，使城市建设成为经济增长“发动机”。在此背景下，城市成为国家治理的重要维度和尺度，而其秩序的有序和有效，也成为国家治理秩序的基石。
(本文系国家社科基金重大项目“城乡一体化背景下的社会稳定体系建设”(13&ZD041)研究成果)
(作者单位:中山大学中国公共管理研究中心)
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