[内容提要]在我国西部地区（尤其是民族地区）城镇化过程中，城市基础设施的建设力度加大，整体功能逐步提升，人居环境明显改善，城市面貌发生了很大变化。但在工业化和城市化发展进程中，经济社会的高速发展也带来了一系列迫切需要正视、思考和协调解决的问题，如：城镇化发展与经济发展速度的关系，农民进城与城镇就业容量问题；资源开发利用，资源环境的支撑与制约问题；城镇发展的资金问题，城镇产业种类转型与现实发展模式问题，以及如何因地制宜制定科学可行的城乡规划等问题。
一、形势和问题
我国正处在大规模的工业化和城市化的进程中。从全国看，城市化进程加快，城市数量和规模增加。城市发展质量不断提高。从1 978年到2004年，全国城镇化水平由17.9%提高到41.8%，城镇人口从1.7亿人增加到5.4亿人；全国城市总数由1 93个增加到661个。并且西部地区和民族地区的城市发展形势很好，已初步出现大、中、小城市和镇结合发展的趋势。由于西部地区面积大，交通线长，居住分散，沙漠草原多，乡村距离长，人口3.65亿人，占全国总人口的30%；全国农村贫困人口的60%在西部地区，西部地区总面积为687万平方公里。占全国总面积的70%多。在推进城镇化进程中需要正视和解决的主要问题有：
1.有些地区对推进城镇化与构建和谐社会，建设资源节约和环境友好型社会，发展循环经济，产业结构调整，以及促进区域经济发展等问题的关系，实现城镇化的主要标志还不明确，思想观念还没转过来。把搞城镇化片面理解为多建高楼大厦、立交桥、大广场、花园区企业或工场，建高级别墅、高档住宅，追求大而全、高又多的豪华建筑。给开发商谋大利，开方便之门。这种不切实际不符合国家政策规定的指导思想作风仍存在。
2.有的中心城市或较大城市，在改造旧城中只顾扩大新区，而忽视旧城改造，不分新建和改造旧城一律推翻重建，损害了特有的历史文脉继承。
3.许多地区在推进城镇化过程中实行一条腿走路，忽视了把经济结构、社会结构和空间结构的统一结合的发展。只顾扩大新区面积，而忽略各类产业结构的合理布局。
4.在大、中、小城市和城镇统一结合发展方面，存在重城轻镇，大中小城市和城镇脱节，不能更好的发挥中心城市辐射带动小市和城镇的作用。缺乏科学规划。上述问题确实反映出在城镇建设中有浪费人力、资源和资金，影响了城镇化发展的质量和水平。实质上不懂得怎样使大中小城市和城镇结合发展，以及如何由城市化向城镇化转变过程的内容和关系。
二、差距和重点
根据党的十六大报告提出的到2020年我国全面实现小康社会总体目标，GDP总量在2000年基础上翻两番，人均GDP超过三千美元，基本实现工业化，我国的综合国力进入世界前三名的行列，同时基本达到可持续发展良性循环的要求。为实现这一总目标，城市化率从2000年末的36%提高到55%以上；城市人口总量要达到7亿至7.5亿人口；信息化程度和国际竞争力达到全球前1 5名的行列；城市化进程中的土地面积不超过国土总面积的2%；科技在整个国民经济中的贡献率达到65%以上等几个主要目标的实现均关系到推进城镇化这一关键目标的实现。正如党的十六届五中全会对制定国民经济和社会发展“十一五”规划的建议中提出：“坚持大中小城市和城镇协调发展，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，推进城镇化健康发展”。这体现了新一届中央领导集体对中国城市化建设道路的反思和务实。这是由“城市化”向“城镇化”思路的转变，确实是从中国城市化发展需要出发做重大战略性调整。必须按照中央正确的发展战略抓好城镇化发展。就能更有力地促进全面建设小康社会总体目标实现。从我们西部地区（民族地区）与东部地区及发达地区比较，从国民生产总量、城乡人民国民收入、人类发展指数、恩格尔系数、贫困人口比重、生态环境脆弱程度、城镇化率、科技创新和科技贡献率等经济社会发展等领域比较，与东部地区及其他发达地区差距很大。特别是在推进城镇化建设中，必然要求构建和谐社会，建设节约型和环境友好型社会。城乡经济结构的调整、升级等领域有机结合循序渐进的发展。在全面建设小康社会中要抓好推进城镇化建设这个环节。“重中之重，难中之难”的问题，重点在西部和民族地区、广大农村牧区，难点是要在如何因地制宜抓好加快发展缩小差距上下功夫。
1.要明显缩小与东部地区人均GDP的相对差距。缩小差距是长期任务，在全面发展经济中，必须坚持科学发展观和正确政绩观来管理经济社会发展工作。特别是在发展经济方面，应把实行新型工业化和解决“三农刀问题作为重要目标，要克服只重实发展工业，不惜浪费资源环境和破坏资源为代价；同时也不能忽视提高农村生产和发展畜牧业的重要指标，要科学规划合理发展经济，必须因地制宜协调工、农、林、牧业及其他产业的发展。
2.应当优先缩小在人类发展方面的相对差距。我们在全面协调和持续发展中，必须重视优化结构、提高效益，从三高两低 （高投入、高消耗、高污染、低产出、低效益）的增长方式转变到与之相反的“三低两高”的增长方式。就要在动力和手段上做好文章。要研究现代工业社会主要依赖人力资本以及同人力资本相关联的社会资本。我国正在为实现新型工业化、现代化而奋斗，重点就是借人力资本和社会资本。我们要向人力资本和社会资本要速度、要效益、要结构，不断提升内涵或扩大再生产水平。
3.西部地区（包括八个民族省区）应重点缩小与东部地区在知识、教育、科技、信息、交通方面的社会差距。在少数民族地区，长期以来主要存在三大差距：即经济发展差距（地区人均GDP发展差距、城乡收入差距、城乡公共服务发展差距），人类发展差距（生活水平和生活质量差距）和社会发展差距（文化、教育差距、科技信息差距、医疗卫生差距、交通运输差距、体制差距、思想观念差距、生态环境差距）。但是最大的是社会发展差距。而在民族地区缩小社会发展差距要快于缩小经济发展方面的差距，更有助于加快缩小经济发发展、社会发展和人类发展差距。根据这一认识，只有优先加快提高西部地区和民族地区的社会发展水平，才有可能缩小西部地区和民族地区社会发展水平，才有可能缩小西部地区和民族地区的教育、信息、科技、医疗卫生、交通运输、生态环境、体制、观念等方面的差距，这样更会促进经济发展和社会进步，更有力的加快城镇化发展的进程。
4.要进一步缩小与东部地区在城乡发展方面的差距。实际上民族地区城乡差距的不平衡现象进入20世纪90年代后日趋扩大，突出表现在经济收入、医疗卫生、交通与通讯及娱乐，教育和文化服务等公共服务方面的差距持续扩大。在缩小东、西部差距进程中，一是抓好普及科学技术，应抓住提高工业和农业产量和质量方面的科学技术。二是全面建设小康社会实现社会主义现代化，离不开城镇化，加快城镇化进程是一个大战略。党的十六届三中全会把“统筹城乡发展”摆在五个统筹发展之首，并把建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制作为完善社会主义市场经济体制的重要目标，必须加快信息化建设步伐，搭建统筹城乡发展的平台，推进城乡经济发展。这也是推进城镇化建设必须要实现的目标。
5.需要进一步缩小与东部地区城市化水平的发展差距。到2020年，我国城市化率从现在的36%提高到55%以上，这就意味着每年平均增加1%的城市化率才能达到战略目标的要求。按此计算，每年将有一千万农村人口转入城市人口，这必然对整个社会带来巨大压力，因此，推进城镇化的重点应放在解决“三农”问题上。事实上，城镇化的过程是一个农村人口逐渐减少、城市人口逐渐增加的过程。更重要的是思想认识和行政管理体制的问题。根本的是政策问题，因为我国城乡生态环境不同，人口多少不同，尤其西部地区农村经济形态多样，既有农业经济又有半农半牧和纯牧业经济，人口又少，分布地区分散又广，交通不便，各方面受教育、医疗、信用、科技、信息等服务网点少的制约，影响经济社会发展应该抓住实施推进城镇化战略大好时机，创造条件，因地制宜，组织科学规划，积极推进。
目前，我国城市化率与发达的国家有较大差距。美国城市化水平已达70%以上，这表明中国具有较大的城市化潜力和活力。如果中国城市化提高10个百分点，就相当于日本国的人口从农村向城市转移。如果提高20个百分点，就相当于一个美国的人口在转移。这不仅创造巨大的私人消费的需求，而且也创造巨大的城市基础设施消费需求。即使到2020年中国城市人口达到50%，也仍然低于当时的世界城市化平均水平。据此，对农牧业人口占较大比重的中国及国内西部地区来说，进一步缩小与东部地区的城市化发展水平，使其成为未来拉动经济发展的推动力，更具有极为重要现实和长远的政治经济的重要意义。
6.需要加快缩小与东部地区在非公有制经济（包括民营经济和服务业）发展方面的差距。只有推进城镇化战略，才能更好使各类经济延伸到城市郊区和农村城镇，更好的发展非公有制经济。逐步增加数量，提高质量，有利于带动城乡经济一体化的发展。我认为，在西部地区和民族地区发展服务业等非公有制经济的基本思路，应该是打破国有经济部门长期垄断，取消高度保护，引入竞争机制，对内外开放服务业市场，尽快将原有的以“政府资本投入为主”的服务业发展战略，转变为以政府政策投入为主，充分发挥基层潜力的新战略。
7.在推进城镇化建设全面建设小康社会的进程中，要下大力量缩小与东部地区在科技人才队伍建设方面的差距。据有关资料称，我国1 3亿人中，只有5万多高层次人才，确实很少。我国人力资源总量很大，但人才资源占人力资源总量的5.7%左右；而高层次人才中的国际化人才更少。我国每万名劳动者中仅有研究开发的科学家和高级工程师1 1人，而在发达国家均接近百人或超过百人。西部地区的高中级科技人员就更少。这说明西部和民族地区中高级人才紧缺已成为制约人才战略实施，制约经济发展的关键因素之一。现在最关键的问题是培育各类科技人才和有创新能力的高级人才。各地区各行业必须因地需要抓住培育和积聚人才问题。对上述几个主要领域的差距，必须从思想认识要跟上，观念要变新，行动要落实。这是直接关系加快城镇化进程和实现全面建设小康社会目标的质量和速度的长远战略性问题。
三、对推进城镇发展的几个重要问题的理解
我学习了十六届五中全会中央经济工作会议精神，学习了胡锦涛总书记在中央政治局第25次集体学习时强调：“坚持走中国特色的城镇化道路，推动我国城镇化健康有序发展”。国家制定“十一五”规划贯彻了这个重要讲话精神。
1.城镇化是经济社会发展的必然趋势，也是工业化、现代化的重要标志，我国正处在城镇化发展的关键时期，坚持走中国特色的城镇化道路，一要按照循序渐进，节约土地、集约发展、合理布局的原则，努力形成资源节约，环境友好，经济高效，社会和谐的城镇发展的新格局。坚持大中小城市和小城镇协调发展，逐步提高城镇化水平。对于扩大内需，推动国民经济增长，对优化城乡经济结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展都具有重大意义。二要坚持统筹城乡发展，在经济社会发展的基础上不断推进城镇化，可以加强城乡联系，在广大范围内实现土地、劳动力、资金等生产要素的优化配置。有序转移农村富余劳动力。实现以工促农，以城带乡，最终达到城乡共同繁荣。
2.从我国人口多，底子薄，发展不平衡的国情来看，推进城镇化同时面对着实现经济增长，社会发展和解决人口多，资源紧缺，环境脆弱、地区差异大的许多问题和矛盾。这就决定了必须贯彻落实科学发展观坚持走中国特色社会主义城镇化道路。
3.推进城镇化健康有序发展，必须坚持以规划为依据，以制度创新为动力，以功能培育为基础，以加强管理为保证。要通过全国城镇体系规划，城市总体规划，村庄和集镇规划以及土地利用规划等，各地区因地制宜进行科学规划切实分步实施。
4.推进城镇化健康有序发展是经济和社会结构调整的重要内容。中央经济工作会议指出：为什么把结构调整作为重要内容，其内涵：一是城镇化是经济社会发展的必然结果，与构建和谐社会、建设节约型和环境友好型社会、建设社会主义新农村，全面增强企业自主创新能力，以及社会、经济结构的调整等方面有着互为推动的密切关系。二是推动城镇化，是指扩大城镇规模和农村人口向城镇积聚，由此引起一系列变化。城镇化的实质是经济结构、社会结构和空间结构的变迁。从经济结构变化看，农村活动逐步向非农业领域转化和产业结构升级的过程；从社会结构变化看，农村人口逐步转变为城镇人口，及城镇文化，生活方式和价值观念向农村扩散的过程；从空间结构变化看，城镇各种生产要素和产业活动向城镇集中，以及积聚后再分散过程，起到城乡纽带桥梁作用。因此，推进城镇化发展是统筹城乡发展、缩小城乡差距，促进城乡经济一体化的重要途径，也是结构调整的重要内容。积极推进城乡健康有序发展，不仅有利于促进各类产业结构升级，提高资源配置效率，而且有利于提高城乡地区生活质量，改善城乡人居环境，逐步改变城乡经济社会二元结构的状况。三是从科学发展观的角度看，判断城镇化健康发展的主要标志有四个方面：（1）城镇化规模和水平与工业化和经济化发展的水平相适应；（2）城乡资源配置效率和城乡质量不断提高，生产、生活和生态协调发展，并形成良好的人居环境；（3）逐步形成大中小城市和小城镇协调发展、合理分工、建立各具特色的区域城镇体系；（4）城乡经济社会协调发展，逐步实现城乡一体化。按照国际经验，目前我国已进入下中等收入国家行列，正处于工业化和城镇化快速推进的重要时期。
必须加快结构调整步伐，应采取有效措施：一是搞好城乡发展的科学规划。对东、中西部地区城镇化推进应因地制宜，区别对待，分类指导，以体现各地区城镇化和城乡发展的特色。建立各种不同的生产、科技、旅游、生态保护等各种经济地域类型区，把城市土地利用规划要与经济社会发展规划有机结合统一编制城乡发展的科学规划。二是推进城镇化是一个长期工程，它与工业化和经济发展紧密联系在一起的。必须与其工业化相协调，与地区经济实力发展紧密联系在一起的。必须与其工业化相协调，与地区经济实力和发展水平相适应，一定要合理把握城镇化进度。三是城镇化是社会进步的标志，要不断提高城镇化的质量，在提高城镇土地产出率和资源利用配置效率，优化产业结构和空间结构，建立良好人居环境，建设现代化文化和城镇风貌等方面，应注重提升城镇整体功能和综合竞争力。促进城镇化向可持续发展方向发展。四是加快城乡一体化进程。建立合理的区域城镇体系，如大、中、小城市和小城镇要合理布局，比如大城市如何建城市群，中心城市扩新区，小城市如何与小城镇结合，对广大分散的集镇，牧区人口少、距离长如何并镇也要科学合理规划。总之，应有切实措施和政策支持，保证城乡规划实现，为最终实现城乡共同繁荣，有力促进加快全面建设小康社会创造条件。
注：本文为作者2006年2月1 8日在“中国21世纪城镇化发展战略论坛会”上的发言提纲。 中宏数据库整理
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