随着我国高速铁路快速发展，沿线地区人民群众出行服务水平得到显著提升。依托高铁车站推进周边区域开发建设，不仅可以增加铁路建设资金来源，而且也有利于城市空间有效拓展和内部结构整合优化，有利于调整完善产业布局，促进交通、产业、城镇融合发展。

    国家发改委、自然资源部、住建部等联合发布《关于推进高铁站周边区域合理开发建设的指导意见》（下称《意见》），提出切实防范高铁站周边开发建设带来的地方债务风险，有关部门要合理控制建设规模和节奏，防止脱离地方财力实际搞开发。

    规范高铁站周边土地开发

    在沿线土地综合开发方面，国务院2013年下发的《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》提出，加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用。支持铁路车站及线路用地综合开发。地方政府要支持铁路企业进行车站及线路用地一体规划，按照市场化、集约化原则实施综合开发，以开发收益支持铁路发展。

    铁路建设和运营在拉动区域经济发展、带动沿线土地、矿产等资源开发上发挥重要作用，产生了良好的社会效益，因此，通过沿线土地资产开发，增加“造血”功能，提高企业经济效益，以支持铁路建设和运营，同时也有利于沿线城市拓展发展空间，优化产业和人口布局。

    近年来，一些地方依托高铁建设的有利条件，积极探索推进高铁车站周边区域开发建设，取得了一定发展成效，有的高铁车站周边区域已经成为城市最具人气和活力、发展最快的地区。

    不过《意见》也指出，总体上看，我国高铁车站周边区域整体开发建设仍处于起步阶段，各方面对高铁建设和城镇化融合发展研究还不深入，个别地方高铁车站周边开发建设不同程度地存在初期规模过大、功能定位偏高、发展模式较单一、综合配套不完善等问题，对人口和产业吸引力不够，持续健康发展的基础不够牢固，潜藏着一定的社会经济风险。

    目前，很多城市高铁站距离主城区较远，少则几公里，多则十几公里。高铁站周边以及车站与主城区之间这块地，成为这些城市扩张的首选。围绕高铁站，各种新城新区开始规划建设，有的城市甚至规划多座高铁新城。但由于配套不足，产业单一的问题，这些高铁新城发展并不尽如人意。一些中小城市片面追求高铁新城规模，只有房地产没有其他相关产业，因而出现了很多空城的现象。

    对此，《意见》提出了高铁站周边区域合理开发的总体要求、重点任务和组织实施措施。其中，重点任务方面，提出了强化规划引导和管控作用、合理确定高铁车站选址和规模、严格节约集约用地、促进站城一体融合发展、提升综合配套保障能力、合理把握开发建设时序、防范地方政府债务风险、创新开发建设体制机制八大任务。

    中小城市不可高估高铁作用

    其中，高铁车站选址要符合土地利用总体规划和城市总体规划，切实处理好高铁通达性和高铁车站周边开发建设之间的关系，既要满足技术标准条件，又要服务地方发展。新建铁路选线应尽量减少对城市的分割，新建车站选址尽可能在中心城区或靠近城市建成区，确保人民群众乘坐高铁出行便利。

    一位轨道交通行业人士对第一财经分析，城际间的高铁与大城市内部的轨道交通还存在一定的区别。高铁承担的主要是商务出行，客流量会比城市轨道交通小很多。因此，在高铁开发地点的选择方面就十分重要，定位和选址会在很大程度上影响到沿线场站的地产综合开发。

    暨南大学教授、华南城市研究会会长胡刚对第一财经记者分析，高铁站的选址应该辩证分析。我国的高铁发展才十几年的的时间，就已经形成世界最大的网络规模，如果建得离主城区太近，那么拆迁的时间和成本都很大，建得远一些，都是农田的话，拆迁比较容易，时间上有保证。其次，高铁周边的开发和新城区的形成不是一蹴而就、三五年就能建好的，可能需要十几年以上的时间。

    胡刚分析，目前确实有些城市的高铁站离主城区太远。高铁站的远近需要一个合适的量。中心大城市由于城市规模大，人流量大，自身经济体量大，建得远一点没有问题。但是中小城市没有那么多人流，应当建得近一点，依托老城区带动发展。“应当根据城市自身的规模来确定。目前高铁的选址总体上有点远。”

    “现在地方政府往往把一个交通枢纽就当做新的经济增长点来做。规划了很多空港新城、高铁新城。”广东体改研究会副会长彭澎也对第一财经分析，高铁场站选址和开发还是应该根据城市自身的经济结构、产业结构等因素来做，具体问题具体分析。小城市的高铁场站也不是不能开发。例如，一线大城市周边的小城市由于受大城市外溢，场站周边也可以充分开发。

    《意见》要求，大城市初期应重点开发新建高铁车站周边2公里以内区域，可适当控制预留远期发展空间，避免摊子铺得过大、粗放低效发展。中小城市不宜过高预估高铁带动作用，避免照搬照抄大城市开发经验，硬造特色、盲目造城。

    新建铁路站场实施土地综合开发的，应当严格执行土地综合开发的边界和规模要求，扣除站场用地后，同一铁路建设项目的综合开发用地总量按单个站场平均规模不超过50公顷控制，少数站场综合开发用地规模不超过100公顷。

    中原地产首席市场分析师张大伟说，中国高铁经过十多年的发展，一二线大城市的高铁站基本已经配备齐全，接下来新修的高铁站的主要是三四五线、中小城市。对不同城市来说，修建高铁新城目的也不同。一二线大城市高铁新城建设有利于疏解中心城区的人口，而三四线城市则是为了城市新区建设。

    他说，一二线大城市人口规模庞大，同时还有大量的外来人口流入，又有相关的政策和产业配套，高铁新城可以发展起来。相比之下，三四线城市自身的城市人口规模和经济体量小，人口还面临着外流，如果高铁站离主城区特别远，到最后往往变成单一的房地产功能开发，在公共配套缺失的情况下，就有沦为空城的风险。

    防止单一的房地产开发

    在集约用地方面，有关城市要综合考虑人口集聚规模和吸纳就业情况，按照城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量相挂钩要求，合理确定高铁车站周边用地规模、结构、布局及土地开发和供应时序，坚决防控单纯房地产化倾向。

    张大伟说，高铁站周边开发并不是说不能发展房地产，而是要有相应的产业和配套，要跟城市自身的实际需要相吻合。

    对此，《意见》提出，要充分发挥高铁车站的辐射带动作用，围绕人的城镇化，统筹生产、生活、生态空间布局，走特色化、差异化发展之路，完善基础设施及公共服务设施配套，促进产城融合、宜居宜业，避免高铁沿线产业布局同质化和单一房地产功能开发。

    《意见》要求，有关城市要结合自身资源禀赋、优势特色、发展定位等，甄选出发展基础条件优越、城市特色鲜明和发展潜力较大的产业，构建枢纽偏好型产业体系，避免沿线临近站点形成无序竞争、相互制约的局面。大城市高铁车站周边可研究有序发展高端服务业、商贸物流、商务会展等产业功能，中、小城市高铁车站应合理布局周边产业，稳妥发展商业零售、酒店、餐饮等产业功能。

    胡刚说，高铁站周边发展的产业不应是单一的产业，而应该是复合型的，多种产业发展，产城融合。当然在这个过程中，也要根据城市自身的资源禀赋和特点，发展优势产业。

    胡刚认为，高铁的发展将在很大程度上改变中国城市的空间结构和布局，再过十年以后高铁周边的产业会发展起来，在高铁周边居住和办公的人，去到另外一个大城市出差十分方便，从而加速人流、信息流等各种资源的快速流动。在大城市，未来高铁周边将很可能发展成为商业中心、产业中心、居住中心。这也是整个城市转型升级和发展的结果。“现在高铁对城市带来的效益和影响还没有完全发挥出来，未来大城市高铁站附近将可能是市中心。”

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